ЕКСПРЕС: Марко Петровић - Председник по мери устава

Од обнављања вишестраначја почетком деведесетих година прошлог века, Србија је имала четворицу председника. У ту бројку не рачунају се председници СР Југославије и Државне заједнице Србија и Црна Гора, као и двоје председника парламента који су вршили дужност председника Републике када шефа државе није било.

Сви они на функцију су дошли након директног изјашњавања грађана на изборима. То им је, опет, пружало могућност да до максимума искористе сва уставом и законима предвиђена овлашћења. Друго је питање да ли су се у складу са тиме и понашали. Неки јесу, па су их чак према многим оценама често и прекорачивали. Ту се, пре свега, мисли на Слободана Милошевића и Бориса Тадића, у другом мандату.

Други су пак, мање или више добровољно, одлучили да се не петљају превише у свој посао, те су се строго држали само Уставом прописаних норми, препуштајући главну реч неком другом. Милан Милутиновић се, тако, до средине мандата успешно крио иза лика и дела Милошевића, као председника Југославије, да би у другој половини свог председниковања вођење државе у потпуности препустио премијеру Зорану Ђинђићу.
На крају, и актуелни председник Томислав Николић је мање-више успешно глумио „енглеску краљицу”, мада су и ту мишљења подељена. Основна улога праве енглеске краљице је, наиме, баш као и улога председника Србије према Уставу, да „изражава јединство нације”, што Николић ипак није успео да оствари. Руку на срце, сем Милошевића на почетку своје владавине, ниједан од досадашњих председника у томе није ни био успешан.

Са друге стране, Николићу замерају не само да се стриктно држао уставних овлашћења већ управо да их није довољно користио. Политички аналитичар Цвијетин Миливојевић тако оцењује да је функција председника „неизвршна ако желиш да буде неизвршна”, иако је по Уставу значајнија од функције премијера.
– Е сад, све зависи ко седи на којој функцији. Имали смо различите случајеве у ближој прошлости. Код Бориса Тадића је била врло извршна. Није Устав баш тако ригидан када су у питању овлашћења председника. Председник представља земљу, није ту само да би потписивао законе и делио ордење. Он је врховни командант, само што се наш садашњи председник није видео као такав. Он штити територијални интегритет и уставноправни систем земље, само што он то није чинио. Он треба да охрабрује оне који штите територијални интегритет и уставноправни систем земље. Али их је он обесхрабривао. Бавио се забраном рада Уставног суда, налагао им је два пута да не смеју да расправљају о Бриселским споразумима, јер је јасно као дан да су они антиуставни. Чиме се он бавио? Колико је закона вратио на поновно усвајање? Бавио се фондацијом Драгице Николић и климоглависањем председнику Владе. Председник који ће се можда звати Александар Вучић, то сигурно неће да ради. Он ће се, сигуран сам, бавити извршном влашћу у пуном капацитету па чак и више од тога, као што је радио и Тадић – каже Миливојевић за „Експрес”.

Без доминације

За др Дарка Симовића, редовног професора на Криминалистичко-полицијској академији, међутим, чињеница да председник Републике командује војском суштински не одређује природу система власти, јер „имајући у виду да је основна функција војске одбрана земље, ово овлашћење има значаја само у нередовним околностима”. Дакле, при функционисању система власти у свакодневним, редовним приликама ово овлашћење не омогућава шефу државе примат и првенство у односу на владу.

Када шеф државе није истовремено лидер парламентарне већине, онда је он у неповољној позицији која је за њега неисцрпно врело фрустрација, оцењује професор Дарко Симовић
Начелно посматрано, према његовим речима, овлашћења председника Републике су превасходно репрезентативног и арбитражног карактера и узета сама за себе, нису довољна да омогуће примат председника Републике и његову доминантну позицију у односу на владу.

Слаже се, међутим, да би доследно коришћење Уставом зајамчених овлашћења несумњиво допринело његовој значајнијој улози у политичком животу.
– Наведимо пример коришћења суспензивног вета у односу на законе изгласане у парламенту. Томислав Николић је само једном, током 2015. године, искористио ово своје право и практично спречио ступање на снагу Закона о посебним условима продаје одређених непокретности. Након његовог вета, Народна скупштина се није поново изјашњавала о овом закону иако је имала право на то – подсећа Симовић.

Др Владан Петров, професор Уставног права на Правном факултету у Београду и председник Српског правничког клуба, оцењује, ипак, да Устав у доброј мери везује руке председнику Републике упркос чињеници да га грађани бирају непосредно, јер његова „уставна овлашћења нису до краја изведена тако да прате јак демократски легитимитет ове институције”.
– Колико су председнику везане руке Уставом види се по томе како је ту функцију вршио још актуелни председник Томислав Николић. Одлука да строго поштује Устав и да поднесе оставку на функцију председника странке, за разлику од свих досадашњих председника од увођења вишестраначја, коштала га је реалне и озбиљне политичке моћи. Ако и занемаримо ову изузетно значајну чињеницу, председник није располагао уставним полугама власти које би га чиниле више релевантним у уставном и политичком животу – каже Петров за „Експрес”.
Он примећује и да „није лако одредити која је то права мера уставних овлашћења непосредно изабраног председника Републике а да се не отвори пут личној владавини”.

И др Дарко Симовић оцењује да несклад између политичког легитимитета и овлашћења којим располаже председник Републике води непредвидивом функционисању система власти у пракси. У таквим околностима, како каже, „други фактори, а не уставна решења, одређују односе између највиших државних органа”.
– Главни проблем лежи у томе што је функција председника Републике релативно јалова институција. О томе сведочи минули петогодишњи период. Наиме, председник Републике, будући да су га грађани непосредно изабрали, непрестано тежи омнипотентности, што је одликовало Слободана Милошевића и Бориса Тадића, који су своју политичку моћ црпли на основу дириговања парламентарном већином. Међутим, када шеф државе није истовремено лидер парламентарне већине, онда је он у неповољној позицији која је за њега неисцрпно врело фрустрација, јер не располаже овлашћењима која би му омогућавала утицај на вођење државне политике. Да је којим случајем задржао и функцију шефа политичке странке, по угледу на своје претходнике, сасвим је сигурно да би и Николић имао далеко значајнији утицај у политичком систему – каже Симовић.

Комбинација утицаја

У Србији је, дакле, на делу некаква комбинација председничког и канцеларског система власти. Председник свој легитимитет вуче из чињенице да га бирају директно грађани, али државом практично руководи премијер, преко Владе коју је изгласала скупштинска већина формирана после избора одржаних по пропорционалном изборном систему. Образлажући ову тезу, Цвијетин Миливојевић каже да је по закону председник Владе само један од министара које је изабрала Скупштина.
– На влади се гласа и одлуке се доносе већином гласова, а не одлуком премијера. А сад, због тога што је наш премијер исувише харизматична личност, па је наметнуо себе као ауторитет, дошли смо у позицију да, практично, имамо канцеларски систем – закључује Миливојевић.

Др Симовић каже да се, иако уставноправно посматрано Србија нема канцеларски парламентаризам, у ситуацијама када је на месту премијера снажна политичка личност, која је истовремено и неспорни лидер парламентарне већине, класични парламентаризам преображава у својеврсну варијанту канцеларског парламентаризма.
Слична ситуација била је и у време док је председник Владе Србије био Зоран Ђинђић, који је неспорно био кључна фигура власти у Србији у периоду 2000-3003. године. Симовић, међутим, не мисли да је постојећа ситуација потпуно упоредива са периодом Ђинђићеве владе.
– Тадашња парламентарна већина није била тако чврста и монолитна као ова садашња чију окосницу чини СНС. ДС под лидерством Зорана Ђинђића није била ни приближно снажна као данас СНС. Отуда је Ђинђић био принуђен да чини политичке компромисе са коалиционим партнерима, што данас није случај. Према томе, за време владе Зорана Ђинђића систем власти је био далеко уравнотеженији, док је сада потпуно јасно да политичка моћ лежи у рукама Владе, заправо председника Владе – каже Симовић за „Експрес”.

Да систем власти у великој мери функционише према параметрима које одређују јаке личности и конкретне друштвено-политичке околности, а много мање по онима који су дати у уставном тексту, мисли и професор Петров, уз оцену да то није ништа неуобичајено.
– Задатак је доброг уставотворца да покуша да одржи клатно ефективне власти у равнотежи тако да она припада и влади, односно њеном председнику, и председнику републике, како би се они узајамно ограничавали. Притом, важну улогу у постизању тог циља има и стабилно уставно позиционирање парламента, што важећим Уставом није учињено на одговарајући начин. Признајем, теоријски, то је остварив циљ. Практично, то је више идеал коме треба тежити.

Речју, трипартитна формула – стабилна и оперативна влада – умерено јак и активан председник републике – парламент који има капацитет да контролише владу – каже Петров.
Функција председника је неизвршна ако желиш да буде неизвршна. Све зависи ко седи на којој функцији. Код Бориса Тадића је била врло извршна, каже Цвијетин Миливојевић

А решење проблема неусклађености легитимитета и овлашћења може се наћи у промени Устава. Годинама се, наиме, већ прича о томе као о неопходности, пре свега због оријентације државе да у догледно време постане чланица Европске уније. Постоје и рокови, који предвиђају да нови Устав буде усвојен током последња три месеца 2017. године. Измене које се очекују, међутим, углавном се односе на сегмент правосуђа, односно на повећање степена независности судова од извршне власти. Питање избора председника није толико у фокусу европских званичника, али није тешко замислити да би се уставне промене односиле и на овај део уређења система. О томе је пре две године говорио и Томислав Николић, наводећи како се и при доношењу актуелног Устава 2006. године залагао за то да се председник бира у парламенту.
Систем у равнотежи

– Два су могућа правца уставне реформе у оквиру нашег система власти. С једне стране, могуће је предвидети да парламент бира председника републике, а задржати постојећи делокруг његових овлашћења. Ово решење би водило слабљењу шефа државе, а јачању владе, тако да би у том случају Србија добила неку варијанту канцеларског парламентаризма. С друге стране, требало би задржати непосредан избор председника републике, али уједно оснажити његова овлашћења и од њега створити активну власт у оквиру егзекутиве. На тај начин, председник републике би могао да буде равноправан такмац влади у политичком животу, због чега би читав систем власти био далеко уравнотеженији. У том случају, Србија би добила неку варијанту полупредседничког система, какав постоји, примера ради, у Француској или Русији – оцењује др Дарко Симовић.

А да би Србија добила чист канцеларски систем, према речима професора Петрова, неопходно је да влада не произлази из парламента, већ да њене чланове именује председник владе – канцелар. Министри тада политички одговарају и парламенту и председнику владе. Парламент може изгласати неповерење министру или целој влади, а председник владе може разрешити министра.
– У нашем уставном систему, кандидат за председника владе предлаже састав владе, коју бира и која формално одговара парламенту, а може “само” да предложи парламенту да разреши министра чијим радом није задовољан. У пракси, међутим, наш систем пролазио је кроз више фаза. Док је председник био Борис Тадић, председник тада владајуће партије, ефективна власт је била померена ка председнику Републике. Уместо канцеларског принципа владавине, на делу је више од четири године био председнички или, боље речено, президенцијалистички. Са доласком на власт председника Николића, клатно се почело померати ка Влади, што није толико долазило до изражаја док је премијер био председник слабије коалиционе партије Ивица Дачић. Улога премијера постаје сасвим истакнута након парламентарних избора 2014, доласком на то место Александра Вучића. Клатно се готово у потпуности померило ка Влади, тј. њеном председнику, што је, истина, ближе оном што у Уставу пише – каже Петров.
Нема идеалних уставних решења, а поготово не уставног модела који би могао надоместити недостатак уставне културе, оцењује професор Владан Петров

На крају, ако би дошло до промена које би избор председника пребациле са грађана на њихове представнике у парламенту, питање је да ли би истовремено била разматрана и промена закона, који би избор посланика са пропорционалног пребацио на већински систем. Саговорници „Експреса” оцењују да промена Устава не би нужно са собом повлачила и измену изборног закона.

Професор Дарко Симовић оцењује да је „начин конституисања Народне скупштине, у основи ирелевантан за њен политички капацитет да бира шефа државе”.
– Према томе, и већински и пропорционални изборни систем, при избору народних посланика, подједнако су легитимне опције за формирање Народне скупштине, уколико би она требало да добије надлежност избора шефа државе – каже Симовић.

Са тим се мишљењем слаже и професор Владан Петров, који ипак додаје како мисли да систем избора народних посланика треба што пре мењати.
– Он је сувише посредан, сувише однарођен, такав да онемогућава бираче да упознају “своје” будуће представнике, осим, у најбољем случају, неколицине. С друге стране, народни представници не осећају ни најмању одговорност према бирачима, већ само према најужем руководству политичке партије којој припадају. Без народних посланика иоле одговорних бирачима не само да нема јаког парламента, нема ни остваривања начела без ког се не може замислити модерна представничка демократија – начела народне, грађанске суверености – каже Петров.

Треба, међутим, имати у виду и да, како оцењују саговорници „Експреса”, уставна решења нису свемоћна и да функционисање система власти зависи и од других фактора. Професор Петров додаје да нема идеалних уставних решења, а „поготово не уставног модела који би могао надоместити недостатак уставне културе као највишег облика правне и политичке свести једног народа”.
– Изградња уставне културе, без које нема ни модерне правне државе, дуготрајан је процес у ком су на заједничком задатку носиоци политичке власти и грађани, као и независни медији и уставноправна наука – каже он.

О томе, према речима професора Симовића, сведочи и наше досадашње политичко искуство, јер функционисање српског парламентаризма далеко више зависи од ванинституционалних фактора него од постојећих уставних решења.
– Изборни систем, природа страначког система, састав парламентарне већине, однос парламентарне већине и председника Републике, психолошки профили главних политичких актера, уставна традиција само су неки од ванинституционалних фактора који одређују начин функционисања парламентаризма у Србији. Сваки изборни циклус представља нову борбу за политичку моћ, а какав ће коначни епилог бити зависи од много фактора. Политиколошке студије и упоредноправно искуство недвосмислено указују на то да психолошки профил вршиоца државне функције знатно одређује начин на који ће се она остваривати. Ауторитарне личности ће несумњиво настојати да максимализују своју власт. Начелно посматрано, политичка сцена Србије обилује ауторитарним личностима које стреме освајању апсолутне политичке власти. Србија није држава узорне демократске политичке културе. Уосталом, то потврђује и наша страначка сцена, јер поједине политичке странке имају исте лидере и по више од две деценије премда су неуспешни и далеко од освајања власти. Дакле, све док остваривање и прихватање политичке одговорности и доследно поштовање начела поделе власти не постану препознате као несумњиве и непорециве вредности нашег политичког живота, примат ће имати ћудљива људска природа, а не уставне норме и институције које су на њима засноване – закључује професор Симовић.

Преведено на обичан језик, то би значило да ће, шта год да пише у Уставу и законима, много значајнији бити харизма и ауторитет онога ко заузима одређену функцију, као и то да ли има леђа у виду, на пример, јаке странке око које је формирана парламентарна већина.

ПРЕДСЕДНИК ПО УСТАВУ И ЗАКОНУ
Председник Републике изражава државно јединство Републике Србије.
Председник Републике:
1. представља Републику Србију у земљи и иностранству,
2. указом проглашава законе, у складу с Уставом,
3. предлаже Народној скупштини кандидата за председника Владе пошто саслуша мишљење представника изабраних изборних листа,
4. предлаже Народној скупштини носиоце функција, у складу са Уставом и законом,
5. поставља и опозива указом амбасадоре Републике Србије на основу предлога Владе,
6. прима акредитивна и опозивна писма страних дипломатских представника,
7. даје помиловања и одликовања,
8. потписује законе, али их и враћа на поновно одлучивање ако сматра да закон није сагласан са Уставом или да је у супротности с потврђеним међународним уговорима или да при доношењу закона није поштована процедура,
9. може да распусти Народну скупштину на образложени предлог Владе и да доноси одлуку којом расписује изборе за народне посланике.
10. врши и друге послове одређене Уставом.
11. у складу са законом, командује Војском и поставља, унапређује и разрешава официре Војске Србије.

Оставите одговор

Ваша адреса е-поште неће бити објављена. Неопходна поља су означена *

Можете користити ове HTML ознаке и атрибуте: <a href="" title=""> <abbr title=""> <acronym title=""> <b> <blockquote cite=""> <cite> <code> <del datetime=""> <em> <i> <q cite=""> <strike> <strong>