Данијел Игрец: Путем (не)нормализације односа - у сусрет "правно обавезујућем споразуму" Београда и Приштине

Откако је 2014. године Република Србија и званично отпочела приступне преговоре са ЕУ у овдашњем политичком и медијском вокабулару појавио се до тада ретко помињани термин „свеобухватне нормализације односа“. У годинама које су уследиле овом термину придодат је још један наизглед једноставан, али суштински (још увек) недефинисан израз „правно обавезујући споразум“ између Београда и Приштине.

Овај својеврсни терминолошки двојац нејасне правно-политичке природе постао је неизоставан део сваке резолуције, декларације, препоруке или обичне политичке изјаве које у Београд стижу из различитих европских институција и од стране многих европских и америчких званичника. Он је посебно истакнут у преговарачком оквиру за Поглавља 24 и 35 са ЕУ као и у најновијој Стратегији о перспективама проширења Уније на државе Западног Балкана у којој се потписивање правно обавезујућег споразума наводи као питање од највишег приоритета. Слободно се може рећи да су ова два термина „conditio sine qua non“ европских интеграција Србије јер је напросто постало немогуће замислити било који даљи корак Београда према ЕУ који не би био повезан (односно условљен) са напретком у процесу „нормализације односа“ са Приштином.

Сврха овог текста је да покуша да попуни празнину, створену одсуством дефиниције поменутих израза и да са правног аспекта одговори на следећа кључна питања: шта подразумева „свеобухватна нормализација односа“ и са њом повезани „правно обавезујући споразум“ и какве би импликације његово закључивање имало на будући однос Србије према својој јужној покрајини.

Многи признати стручњаци међународног права „свеобухватну нормализацију односа“ користе као термин којим описују ситуацију када (две) суверене и независне државе путем механизама међународног уговорног права дефинишу и регулишу своје међусобне односе на равноправним основама. Говорећи о „нормализацији односа“ они мисле на израз који је устаљен у пракси држава, који има своју правну димензију и који означава ситуацију када две државе уклоне сметње у међусобним односима и успоставе пуне билатералне, дипломатске и добросуседске везе.(1) Како би поткрепили исправност oвог размишљања они наводе неколико конкретних примера: Међудржавни споразум између Јапана и Јужне Кореје из 1965. године у свом називу садржи одредницу „нормализација односа“. Ту су и споразуми о нормализацији односа између САД и Кине из 1979. године. Слично је и са споразумима које су међусобно закључивале државе некадашње Југославије са којима су једна другој признавале статус суверене и независне државе (Споразум о нормализацији односа између Републике Хрватске и СРЈ, Дејтонски споразум, Споразум о унапређењу односа и регулисању сарадње СРЈ и Републике Македоније).

У овом контексту неопходно је поменути и саму Резолуцију 1244, највиши међународни акт правно обавезујуће природе релевантан за питање КиМ, која не познаје термине као што су „нормализација односа“ или „закључивање правно обавезујућег споразума“. Као одраз консензуса свих сталних чланица СБ УН овај документ гарантује очување суверенитета и територијалног интегритета Републике Србије и у том оквиру предвиђа постизање „коначног решења будућег статуса Косова“. Како Резолуција 1244 афирмише принцип неповредивости међународно признатих граница Србије онда је a contrario могуће закључити да она не предвиђа односно не допушта нормализацију односа у горе поменутом смислу, тј. у погледу успостављања међудржавних односа између Београда и Приштине.

Иако се у агенди ЕУ за даље преговоре око питања КиМ нигде не помиње да ће Београд са Приштином морати да потпише „међународни уговор“ сама одредница „правно обавезујући споразум“ упућује на то да је реч о закључивању међудржавног уговора између две стране. Наиме, правила обичајног међународног права (садржана и у Бечкој конвенцији о праву међународних уговора) јасно дефинишу „међународни уговор“ као „споразум који је у писменом облику склопљен између држава и уређен међународним правом„.

Уколико тој дефиницији додамо и мишљење Комисије за међународно право која је констатовала да је суштинско обележје међународних уговора управо успостављање права и дужности према међународном праву (тј. њихов обавезујући међународни карактер) несумњиво долазимо до закључка да је „финални споразум“ између Београда и Приштине заправо замишљен као прави међународни уговор између две суверене и независне државе, Републике Србије и „Републике Косово“.(2) Тумачење Поглавља 24 и 35 према ЕУ тако подразумева онај модел нормализације коју је званични Београд већ применио према бившим југословенским републикама, сада независним државама.

Ову чињеницу поткрепићу следећим правним аргументима.

1) Професор Ентони Ост, у свом ауторском делу „Теорија и пракса међународног уговорног права“, као кључни сегмент међународног уговора поред његове правно обавезујуће природе наводи и његову „међународну, интер-државну“ димензију односно његову сврху види у успостављању права и обавеза на међународном нивоу. Из те дефиниције Ост даље изводи закључак да држава као носилац врховне власти не може закључивати међународне уговоре са (аутономним) делом своје територије јер би то подразумевало да том делу територије признаје међународну уговорну способност као атрибут суверенитета, прихватајући га тиме као себи равноправног субјекта међународног права (државу). Државе са локалним и аутономним заједницама на сопственој територији могу да потписују само оне јавноправне и приватноправне споразуме које допушта унутрашњи правни поредак, споразуме који се тичу питања економског, комерцијалног карактера (рецимо уговор о давању зајма или уговор о изградњи инфраструктуре) али не и оне који имају међународни елемент (који су усмерени ка постизању правних ефеката на међународном плану) и који последично томе задиру у вршење суверенитета као ексклузивног права централних (државних) власти. Такав уговорни аранжман неминовно подразумева редефиницију односа између централних и аутономних нивоа власти и повлачи за собом питање међународног признања дела територије од стране матичне државе.(3)

2) ЕУ je до сада у више наврата (барем посредно) показала како гледа на међународноправни статус јужне српске покрајине и њену улогу у предстојећем „правно обавезујућем споразуму“ са Београдом. Њене званичне институције тзв. Косово не третирају само као де факто државу већ као ентитет коме су и де јуре (формалноправно) признале одређене атрибуте државности. То произилази већ из чињенице да је Унија са тзв. Косовом закључила одвојени Споразум о стабилизацији и придруживању и то управо на основу члана 218 Уговора о функционисању ЕУ, који њене институције овлашћује да потписују међународне уговоре са „државама“.

У овом контексту важно је истаћи да ЕУ са ентитетима који не представљају суверене државе најчешће потписује споразуме на основу члана 207. поменутог уговора, који регулише мере трговинске политике. Европска комисија у својој студији пак каже да тзв. Косово може да уђе у уговорне односе са ЕУ управо на основу члана 218, што указује на чињеницу да се Косово посматра као држава, не као ентитет.(4) У прилог томе говори и одредба члана 49 Уговора о Европској унији која пут у редове ове организације отвара искључиво државама, а не регионима, департманима или аутономним областима. По логици ствари је јасно да уколико ЕУ тзв. Косово не би третирала као државу не би са њим ни закључивала споразуме који му отварају врата ка чланству у Унији.

3) На овом месту неопходно је поменути и одредбу члана 15 Споразума о стабилизацији и придруживању који је Србија 2008. године потписала са ЕУ. Наиме, према ставу 1 поменутог члана Србија је дужна да закључи уговоре о регионалној сарадњи са свим државама које се налазе у Процесу стабилизације и придруживања (земље настале на територији бивше СФРЈ, без Словеније, и Албанија), а које су пре Србије потписале свој ССП са ЕУ. Према ст. 5. истог члана ССП, Србија има обавезу да исте такве споразуме потпише и са оним земљама из региона које буду после Србије потписале ССП са ЕУ. Тзв. Косово је октобра 2015. потписало ССП са ЕУ, па је тиме активирана обавеза Србије да и са тзв. Косовом закључи уговор о регионалној сарадњи. Као обавезни елементи тог уговора наводе се: политички дијалог, успостављање зоне слободне трговине, узајамне концесије у области кретања радне снаге и капитала, као и сарадња у области правосуђа и унутрашњих послова. Имајући у виду општеприхваћену праксу у међународном јавном праву ова врста уговора према својој форми и садржини представља билатерални међународни уговор што би значило да би његовим усвајањем Србија и формално (де јуре) признала тзв. Косово као самосталну државу.

Да је „правно обавезујући споразум“ само још једна у низу правно-политичких алатки за ширу међународну афирмацију косовске „независности“ говоре и изјаве самих албанских политичара из Приштине. Примера ради, када је упитан како види будућност бриселских преговора тзв. министар дипломатије Косова, Беџет Пацоли, кратко је изјавио: „Будућност видим у пуној нормализацији односа две државе“, додавши да „Београд не мора да каже да признаје Косово, већ само да поступи тако“.

Ова изјава Пацолија садржи у себи две важне поруке. Прва је та да се српско признање Приштине не мора нужно одразити у експлицитном (изричитом) облику, доношењем посебног формалног акта о директном признању „Републике Косово“ већ оно може бити изражено и на мање формалан, посредан начин. Друга порука отвара питање који модели „правно обавезујућег споразума“ могу да послуже као „modus operandi“ за пружање признања.

У међународном праву усталила су се два начина формалног признања држава; непосредно (директно) и посредно (имплицитно, индиректно) формално признање. Док се прво врши путем усвајања посебног формалног акта у којем се изричито признаје државност одређеног ентитета друго се обично манифестује кроз конклудентне радње које у име државе предузимају њени органи (са ингеренцијама на пољу међународних односа). Поменуте конклудентне радње у пракси међународног права могу да поприме различите форме. Најчешће се одразе као споразум о успостављању дипломатских односа (споразум о нормализацији) између државе која признање даје и територије која је предмет признања, али и у виду гласања за чланство у Уједињеним нацијама.(5)

На српску адресу последњих недеља већ су почели да стижу поједини сигнали из седишта ЕУ о томе у каквом облику би требао да се одрази будући „правно обавезујући споразум“ са Приштином. Тренутно су у оптицају два предлога. Први, изнет од стране председника Европског парламента Тајанија је да би он требао да поприми форму и садржину међународних споразума који постоје између ЕУ и Хонгконга. Ти споразуми имају неколико карактеристика. Иако закључени између ЕУ као међународне организације на једној и Хонгконга као саставног дела НР Кине (а не суверене државе) на другој страни они ratione materiae одговарају обавезујућим међународним уговорима. Даље, ако се зна да се у тим споразумима Хонгконг од стране ЕУ препознаје као посебно и сепаратно економско и царинско подручје и да они на својствен начин дефинишу читав спектар билатералних питања између ЕУ и ове специјалне аутономне области поставља се логично питање:
У ком својству би наступило тзв. Косово ако би се у његовим односима са Србијом применио постојећи модел споразума ЕУ-Хонгконг? Могућности су само две: или као аутономна регија Србије или као самостална држава. Подсетимо да за разлику од статуса Хонгконга према кинеском унутрашњем праву Резолуција 1244 и Устав Србије нигде изричито не помињу право привремених приштинских институција да у име КиМ потписују правно обавезујуће међународне споразуме са државама или међународним организацијама. У одсуству изричите пермисивне клаузуле одредбе Резолуције потребно је тумачити „у корист суверенитета„ што значи да је у нашем случају држава Србија као носилац врховне власти (односно у њено име УНМИК за територију КиМ) једина овлашћена да закључује такве споразуме. Тако долазимо до једне парадоксалне (и правно неодрживе) ситуације да би у случају да тзв. Косово у правно обавезујућем споразуму наступи у позицији аутономне српске регије Србија заправо сама са собом потписала тај споразум што би био потпуни правни и политички бесмисао.

Његова сврха је да тзв. Косово од стране Србије буде признато као јединствен и од Београда одвојен и независан државни (економски и царински) простор, са сопственим монетарним, образовним, здравственим и полицијско-безбедносним системом (што би у нашем случају подразумевало и сопствене оружане снаге „Косова“). Системом y којем се као једини правно релевантни и хиерархијско највиши прописи признају и примењују искључиво Устав и закони „Косова“. Ово даље подразумева и потпуну интеграцију севера КиМ у државноправни оквир „Републике Косово“ као и право Приштине да улази у све међународне економске и финансијке институције почев од Светске царинске организације и Светске трговинске организације па надаље.

Други предлог је већ више пута помињани модел „две Немачке“ који је у мислима имао немачки шеф дипломатије када је позвао Србију да прихвати постојање „државе Косово„. Он се заснива на идеји да Србија и тзв. Косово своје узајамне односе уреде на начин сличан ономe на који су то учиниле Западна и Источна Немачка 1972. године. Последица тог споразума била је да су обе добиле столицу у Уједињеним нацијама, да су „потврдиле неповредивост међусобних граница“ и обавезале се на „неограничено поштовање својих територијалних интегритета„.(6) Ако би се тај модел применио на односе Београда и Приштине он би подразумевао обавезу Србије да ће поштовати „територијални интегритет и неповредивост граница Косовa“ и њену сагласност на пуноправно чланство самопроглашене творевине у систему Уједињених нација. То би значило да Србија делу своје територије признаје „способност закључивања међународних уговора у пуном обиму (ius tractatuum)“, пун међународни субјективитет и статус независне и суверене државе.

Узимајући у обзир све горе изнешено долазимо до закључка да би „нормализација односа“ са аспекта српског правног поретка заправо била ненормализација тих односа јер би водила у (имплицитно) де јуре, а тиме и коначно, неопозиво признање косовске независности. Поменути предлози будућих уговорних односа између Београда и Приштине у себи садрже замку „тихог признања“, излазе из постојећег оквира Устава и Резолуције 1244 и воде у нормативна решења, неспојива са ова два акта. Она заправо подразумевају односно изискују уставне измене и отварају врата ревизији Резолуције 1244; њиховим прихватањем Београд би допустио да тзв. Косово на све више поља делује самостално, нарочито у систему УН што би допринело његовој убрзаној консолидацији као потпуно независне државе. То би водило у опасно тумачење да се Србија као титулар Резолуције 1244 одрекла њеног садржаја и створило плодно тле за промену ставова и у самом Савету безбедности. Аргументи сталних чланица СБ Русије и Кине о непризнавању тзв. Косова тиме би били обесмишљени и доведени у питање, што би отворило врата преиспитивању њихових позиција и доношењу нове Резолуције, која би уважила ново стање ствари.

За „Косово“ се ни пуних десет година након једностраног (и противправног) проглашења независности не може рећи да је држава са пуним суверенитетом. Кључни разлог томе је чињеница да оно на територији јужне српске покрајине није успело да успостави потпуну врховну власт нити да се у међународним односима пробије у оне најважније, кровне међународне организације чланство у чијим редовима се перципира као гарант и доказ државног суверенитета. Највећа преостала препрека томе је управо чврст и принципијелан став Србије о непризнавању косовске независности.

Иако је кроз бриселске споразуме Београд прихватио постојање тзв. косовског правног поретка, то прихватање ипак остаје на нивоу де факто (привременог) признања, које може бити предмет накнадног повлачења. Оно упркос свему не поприма елементе де јурe признања тзв. Косова, и то из неколико разлога – постојања Устава и Резолуције 1244 као и из њих проистекле чињенице да бриселски споразуми за Србију немају моћ и природу међународних уговора.(7) Другим речима, све док и сама Србија не промени свој садашњи став о КиМ Београду нико не може да оспори право да КиМ третира као своју аутономну покрајину. Такву моћ нема ни чињеница да је Србија допустила односно прихватила да толерише примену тзв. закона Косова у својој јужној покрајини. Наиме, у јудикатури међународних судова могуће је пронаћи да прихватање закона самопроглашеног ентитета од стране државе на чијој територији је он успостављен не значи нужно и њено званично признање тог ентитета за самосталну државу.(8)

Све док Србија полаже суверено право на територију јужне покрајине (тзв. title to territory) односно све док и сама истиче да је њен суверенитет гарантован међународним правом КиМ без обзира на одсуство ефективне власти правно-формално остају њен саставни део. А циљ „нормализације односа“ је управо уклањање те препреке и не само де факто већ и де јуре елиминација српског суверенитета. Када би се Србија сагласила са тиме она би отворила врата примени доктрине „estoppel“ према којој држава која се једном (прећутно) одрекла свог сувереног права на територију убудуће на то право не може успешно да се позива јер оно као такво више не постоји (принцип venire contra factum proprium).

Како би се избегао овакав по јединственост српског државно-правног поретка крајње неповољан и деструктиван сценарио неопходно је да се у даљем току преговора са Приштином наша држава доследно позива на смисао (ratio) Резолуције 1244.(9) Србија мора да избегне сваки споразум који би подразумевао формално одрицање од суверенитета и легализацију сецесије. Аргументи за неприхватање тих споразума треба да се заснивају на одредби члана 103 Повеље УН према којој наша држава не може да преузима оне међународне обавезе које би биле у супротности са обавезама које има као пуноправна чланица Уједињених нација. Услед повољних геополитичких промена у свету Србија мора да се заузме за (постепену) реафирмацију Резолуције 1244 што подразумева модификацију постојећег преговарачког процеса и другачији приступ постигнутим бриселским споразумима. Они могу бити прихватљиви само у обиму у којем не противрече Резолуцији 1244, а Србија треба да се заузме за њихово тзв. креативно тумачење(10); тумачење које имплицира очување основних постулата државности и уставног интегритета, заштиту интереса и безбедности српског народа и које не прелази ону црвену линију која би значила да је Београд тзв. Косову признао пуни (унутрашњи и спољашњи) суверенитет.

НАПОМЕНЕ:

1) Другим речима, када два ентитета постигну споразум или друге врсте договор о нормализацији и успостављању добросуседских односа то значи да један другог третирају као самосталну државу, као субјект међународног права, као свог „равноправног суседа“. Због тога и реч „добросуседски“, јер таква врста односа кроз наочаре међународног права не може да постоји између државе и дела њене територије. Као пример наведимо споразум између источне и западне Немачке (НДР и СРН) у којем су обе стране, изричито изразивши спремност за одржавањем добросуседских односа, признале једна другој атрибуте државности и право на столицу у УН.
2) Да је његово постизање завршна фаза нормализације односа наводи се и у најновијој Стратегији о перспективама проширења Уније на државе Западног Балкана, а то су такође у више наврата истакли и највиши званични представници Европске комисије, Европског парламента као и америчког Стејт департмента.
3) Свесне те замке многе државе у свету које имају конфликтну ситуацију са својим аутономним регијама и покрајинама (на пример НР Кина или Израел) вешто избегавају да у односу према побуњеничком делу територије користе термин „добросуседски односи“.
4) Овакав модалитет уговорних односа тзв. Косова са ЕУ ипак указује на евидентни излазак из оквира статусне неутралности ове међународне организације. Постизањем овог ССП Приштина као његова страна уговорница постаје заправо придружена земља са ЕУ, што више него довољно говори у прилог томе да Комисија третира тзв. Косово као суверену државу, а не као ентитет у оквирима Србије.
5) УН су највећа светска организација држава и зато улазак у њене редове за територију која аплицира за чланство значи афирмацију њеног статуса суверене и независне државе на највишем међународном нивоу.
6) Неповредивост државних граница је један од најважнијих принципа савременог међународног права, садржан у Повељи УН и Хелсиншком завршном акту, а њихова промена могућа је само на основу договора односно споразума заинтересованих страна. Управо је зато за покровитеље косовске „независности“ од кључног значаја да се Србија сагласи са сецесијом тзв. Косова и променом својих међународно признатих граница, јер је то једини начин да се Приштини обезбеди пуни међународни легитимитет.
7) Они између осталог због непостојања међународног субјективитета КиМ и изостављања обавезне ратификације приликом њиховог закључивања немају међународни елемент.
8) Примера ради, у случају Северног Кипра Европски суд за људска права истакао је да „међународно право у појединим случајевима из разлога неопходности допушта да де факто режими, упркос томе што нису међународно признати, ипак поседују и врше одређени степен административних и судских моћи на територији под њиховом ефективном контролом“ и да “ прихватање и уважавање те чињенице само по себи не имплицира и формално признање тих режима за суверене државе«.
9) Очување суверенитета и неповредивости међународно признатих граница Републике Србије.
10) То нарочито важи за Споразум о Заједници српских општина.

Оставите одговор

Ваша адреса е-поште неће бити објављена. Неопходна поља су означена *

Можете користити ове HTML ознаке и атрибуте: <a href="" title=""> <abbr title=""> <acronym title=""> <b> <blockquote cite=""> <cite> <code> <del datetime=""> <em> <i> <q cite=""> <strike> <strong>